La trappola dell’autonomia strategica dell’UE

Sebbene l’autonomia strategica sembri saldamente fissata per guidare la politica estera dell’UE, comporta rischi significativi, soprattutto per i valori democratici. Se si spinge troppo oltre l’autonomia, l’UE potrebbe trovarsi meno in grado di portare avanti e raggiungere i suoi obiettivi di politica estera.

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    L’UE ha posto l’autonomia strategica al centro della sua politica estera. Ciò ha suscitato molti dibattiti sul significato del concetto e su come potrebbe influenzare l’azione esterna dell’UE. L’autonomia strategica va di pari passo con altre nozioni sempre più importanti come il potere geopolitico e la sovranità europea che sembrano destinate a spingere l’unione in una direzione simile. Mentre sembra essersi formato un forte consenso a sostegno di questi concetti, è necessario un pensiero più critico per comprendere i compromessi che comportano.

   Quelli a disagio all’idea di autonomia strategica pesano per lo più con una preoccupazione familiare sul suo potenziale impatto sull’impegno per la sicurezza della NATO e degli Stati Uniti con e in Europa. Il capo della politica estera dell’UE ha lamentato che si tratta di una critica mal indirizzata. E in effetti, i problemi principali del concetto sono più profondi: ruotano attorno alla particolare concezione del potere su cui si basa la presunta autonomia dell’UE.

   Le dichiarazioni dei responsabili politici europei definiscono l’autonomia strategica come la capacità di agire. In tal modo, mescolano due distinti filoni di politica. Nella sfera politica e della difesa, usano il concetto per riferirsi a un accumulo di capacità. Nella sfera economica e in altre sfere, lo usano per denotare una ricerca di livelli inferiori di dipendenza dagli altri. Entrambi sono intuitivamente ragionevoli, ma nessuno dei due arriva al nocciolo del motivo per cui l’azione esterna dell’UE ha lottato negli ultimi anni, in particolare in relazione al sostegno delle norme liberali e democratiche.

Capacità e scelte

   Se un asse dell’autonomia equivale alla ricerca di maggiori capacità tecnologiche e di difesa dell’UE, non è un obiettivo nuovo o controverso. Ma ciò non equivale a una visione globale per la leva strategica. L’influenza effettiva riguarda i modi in cui le capacità di agire vengono dispiegate: attraverso quali mezzi, all’interno di quali tipi di relazioni globali e con quali finalità.

   Nella maggior parte dei casi, non è l’assenza di capacità che ha impedito all’UE di agire in modo autonomo negli ultimi anni. Piuttosto, è una scelta politica: giudizi strategici, buoni o cattivi, più che insuperabili vincoli di capacità. La semplice aggiunta di un modesto livello di capacità attraverso più progetti europei comuni non cambierà, di per sé, quella realtà sottostante.

   È improbabile che tali aggiunte avrebbero portato l’UE a impedire alla Russia di annettere parte dell’Ucraina nel 2014 o ad impegnarsi con successo per sconfiggere il regime del presidente siriano Bashar al-Assad. Non è stato per mancanza di capacità di agire che nell’ultimo decennio l’UE ha rifiutato di sostenere pienamente le rivolte della Primavera araba, equivoca sull’autodeterminazione palestinese, ha distorto il controllo delle frontiere nella sua dottrina di sicurezza principale, ha fatto un passo indietro rispetto a un ulteriore allargamento dell’UE, ha ridotto la portata delle sue politiche di sicurezza climatica e ha affidato le sue fortune alle élite screditate in tutto il mondo in via di sviluppo.

   In questo senso, la richiesta di autonomia strategica si basa su una diagnosi di base difettosa. Il più delle volte, la preoccupazione geostrategica nasce non dall’UE che non ha la capacità di agire, ma dal modo in cui il sindacato sceglie di utilizzare le capacità che possiede.

   Elencare un menu standard di aree politiche e affermare che l’UE ha bisogno di più capacità in ciascuna di esse non fornisce una visione geopolitica che corregga questa lacuna. Un tale approccio comprende la potenza in modo ristretto e meccanico, in termini di indicatori quantitativi di tipo hardware. Questo trascura i tipi di relazioni globali intrecciate e identità sostanziali necessarie per dare a queste capacità un effetto leva efficace.

   In questo contesto, spesso sembra che l’UE cerchi di dotarsi di capacità statali per affermare il proprio status in evoluzione, piuttosto che valutare quali tipi di influenza funzionano davvero. Ciò fa eco a una distorsione nota da tempo secondo cui le politiche dell’UE riguardano più lo status istituzionale dell’Unione che i mezzi de facto per ottenere risultati esterni.

L’autonomia non è una strada a senso unico

   Mentre un asse dell’autonomia strategica riguarda il rafforzamento dei mezzi di potere, l’altro riguarda la riduzione della dipendenza esterna. Nel difendere questo obiettivo, il capo della politica estera dell’UE ha elencato le aree in cui l’Unione sta sviluppando la propria produzione e le proprie risorse in modo da non aver bisogno di quelle degli altri, collegando questo approccio alla sua visione che l’interdipendenza globale è ora fonte di conflitto, non di armonia.

   Questo elemento di autonomia implica un particolare tipo di potere. Si tratta di potere inteso come isolamento dagli impatti esogeni, vale a dire la diminuzione della vulnerabilità dell’Europa al potere e alle decisioni degli altri. Il problema qui è che l’autonomia dell’UE dagli altri, quasi per definizione, darà agli altri una maggiore autonomia dall’UE. Il rovescio della medaglia delle molteplici mosse dell’UE verso l’autonomia è che le altre potenze avranno meno bisogno di cooperare con l’unione nelle proprie azioni politico-strategiche.

   In questo modo, la ricerca di un’autonomia strategica dell’UE potrebbe rischiare di indebolire, non guidare, la proiezione del potere geopolitico e il suo sostegno ai valori liberaldemocratici. La spinta all’autonomia economica può aumentare la sicurezza nel senso di isolare gli stati europei da altri poteri; ma questo è in netto contrasto con l’idea che l’Unione europea possa influenzare gli altri e plasmare le azioni internazionali in modo più duraturo.

   Qui sta il rischio di una trappola dell’autonomia. L’UE si è sentita sempre più vulnerabile, quindi cerca l’autonomia; questo diluisce l’influenza del sindacato sugli altri; di conseguenza, l’UE si sente ancora più debole, quindi cerca ancora più autonomia; questo indebolisce ulteriormente la sua influenza sugli altri; e così via. Più l’UE si dedica alla costruzione della sua autosufficienza, più soffoca i percorsi esterni che consentono alle sue capacità di influenzare il cambiamento dagli altri.

   La linea dell’UE è che l’autonomia non implica un completo isolamento o protezionismo. Indubbiamente, questo è vero. Ma affermare semplicemente questo fatto di soglia piuttosto bassa non risolve le tensioni e i compromessi che il concetto quasi certamente comporta. L’UE rimane un operatore aperto e insiste nel cercare partenariati internazionali più profondi, impegni multilaterali più solidi e più ampi e un maggiore impegno per la sicurezza; ma poi dichiara anche l’obiettivo di raggiungere l’autonomia da tali fattori esterni. La strategia equivale a cercare legami esterni che conferiscono all’UE maggiore influenza sugli altri, diluendo al contempo quei legami che conferiscono agli altri un’influenza sull’UE.

   Logicamente, questo deve essere un cerchio che è quasi impossibile quadrare. Per lo meno, deve essere estremamente difficile dipingere l’altro esterno come qualcosa da cui l’UE ha bisogno di autonomia e separazione e poi fare appello a quell’altro per una cooperazione più profonda in nome di obiettivi condivisi. Come molti concetti dell’UE degli ultimi anni, l’autonomia strategica ha un certo sapore di avere la propria torta e anche di mangiarla.

   La risposta dell’UE sembra essere che può avere il meglio di entrambi i mondi, combinando un grado di indipendenza con gradi di interdipendenza. Tale insistenza è incarnata nell’uso emergente da parte del sindacato del termine piuttosto impegnativo “autonomia strategica aperta“. Ciò potrebbe essere effettivamente possibile in alcuni settori delle politiche commerciali o tecnologiche digitali dell’UE. Tuttavia, sembra che l’unione si stia preparando a giocare una singola partita di sport con due diversi set di regole, che svolazzano tra i due mentre il gioco va e viene.

   I leader europei inquadrano abitualmente la scelta dell’UE come autonomia contro dipendenza. Ma gran parte degli affari globali si basa su una dinamica di reciproca interdipendenza che non si adatta a nessuno di questi estremi. Pensa alla politica climatica, ad esempio, dove il concetto di sovranità autonoma dell’UE è discutibile quando le capacità di agire devono essere interconnesse a livello globale per avere un impatto.

   Curiosamente, questo è esattamente l’argomento che i politici e gli analisti dell’UE fanno giustamente contro i miopi Brexiteers: l’autonomia e la sovranità formale non acquistano la leva esterna per fare le cose. Tuttavia, l’UE sembra quindi adottare questa stessa logica come principio guida della politica estera. Naturalmente, la linea del sindacato è che la sovranità e l’indipendenza a livello europeo sono superiori. Ma è improbabile che il semplice aumento di vecchi concetti dal livello nazionale rettifichi le ragioni per cui quei concetti hanno fallito per molti decenni.

   Dare priorità all’autonomia protettiva dà l’impressione che la sfida principale dell’UE sia preservare lo status quo piuttosto che guidare il cambiamento globale. In effetti, i concetti dell’UE promossi negli ultimi anni – sovranità, potere geopolitico, resilienza – hanno sfumature sorprendentemente conservatrici. La resilienza può essere definita come la capacità di un paese o di un sistema di tornare al suo stato iniziale; non è chiaro perché questo, al di sopra di tutti gli altri possibili concetti, debba essere considerato nell’interesse dell’UE. L’autonomia consiste nel proteggersi dal cambiamento guidato dall’esterno, non nel rendere il sistema internazionale più adattabile, più democratico o lungimirante.

Riconoscere i compromessi

   L’autonomia potrebbe essere ciò che i governi e le popolazioni decidono legittimamente di preferire. Ma i leader dell’UE devono riconoscere i compromessi che comporta. Perseguita come il principio organizzativo dominante per l’azione esterna dell’UE, l’autonomia strategica probabilmente attenuerà l’influenza dell’Unione sull’instabilità politica, le transizioni democratiche, le politiche climatiche, la violenza e il terrorismo in altri stati. Un tale approccio darà ad altri poteri più spazio per resistere alle pressioni e all’impegno dell’UE.

   Contrariamente alle argomentazioni ufficiali, la posizione del sindacato evoca un’ambizione di politica estera inferiore, non accresciuta. Potrebbero esserci motivi fondati per una tale svolta, ma i responsabili politici devono riconoscere i compromessi e incorporarli in una visione coerente che non prometta simultaneamente tutti i principi strategici e il suo esatto opposto.

   In un nuovo libro, illustro come questo dibattito sull’autonomia si collochi in cima a una tendenza decennale nell’azione esterna dell’UE verso quella che può essere definita sicurezza protettiva: uno spostamento dal precedente potere trasformativo del sindacato verso un’auto-protezione difensiva. Sviluppando un quadro esterno per la politica estera dell’UE, questo libro spiega come le origini delle narrazioni strategiche odierne possano essere ricondotte a programmi che vanno ben oltre le posizioni politiche dell’attuale leadership dell’UE. L’importante discorso sull’autonomia e la sovranità è un’espressione di una più ampia ricalibrazione dell’azione esterna dell’UE verso forme ristrette di sicurezza. Questo obiettivo è forse più raggiungibile e più necessario in un certo senso, ma riduce anche ciò che l’UE può sperare di ottenere nel mondo.

   L’UE ha bisogno di una valutazione molto più chiara se questo è davvero il modo ottimale per sostenere la sovranità europea, se questo è inteso come la capacità pratica dell’unione di raggiungere obiettivi politici ambiziosi. Un’affermazione ricorrente e ottimista dei ministri e dei leader europei è che l’UE ha perso la sua ingenuità nella ricerca dell’autosufficienza. Tuttavia, il sindacato rischia di ricadere nella precedente ingenuità di aspettarsi troppo da alcuni concetti di realpolitik molto vecchi.

  Molti think tank e analisti hanno agito da cheerleader per il passaggio dell’UE ai concetti di realpolitik di potere geopolitico, autonomia, sovranità e simili. Ciò riflette una prospettiva curiosamente conservatrice a livello analitico. Per anni, molte analisi hanno messo in discussione l’UE per non essere all’altezza delle sue pretese di essere una potenza diversa, postmoderna e meno tradizionale. Tuttavia, ora che l’UE sembra aver impostato la sua rotta in modo ancora più esplicito e deciso proprio in quella direzione, molti cercano di aiutarla nel suo percorso di adeguamento.

   L’UE ha sviluppato l’abitudine di generare concetti apparentemente guida senza definire cosa significano o offrire indicatori per misurare la loro efficacia. Sebbene il consenso alla base della necessità di autonomia strategica sia forte e indubbiamente destinato a influenzare gli sviluppi politici, è necessario un contributo più critico sulle incoerenze interne del concetto e sui possibili inconvenienti.

Bianca Laura Stan