Il dilemma occidentale di sanzionare l’aggressione russa in Ucraina

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Meno di un mese dopo la dichiarazione di guerra del Regno Unito del 1939 contro la Germania nazista, Winston Churchill descrisse notoriamente le azioni della Russia come “un enigma, avvolto in un mistero, dentro un enigma”. La citazione di Churchill probabilmente suona ancora vera oggi nel modo in cui i leader occidentali vedono le loro controparti russe, specialmente per quanto riguarda l’aggressione di Mosca in Ucraina. Ma è probabilmente una descrizione ancora più accurata della domanda da trilioni di dollari che i governi nordamericani ed europei devono affrontare se la Russia invaderà l’Ucraina, ovvero come sanzionare l’economia russa in modo da massimizzare la pressione riducendo al minimo il contraccolpo.

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   Questo dilemma sta mettendo in luce l’incredibile dipendenza dell’Europa occidentale dalle forniture energetiche russe, così come le posizioni divergenti degli alleati della NATO su quanto lontano andare nel sanzionare la Russia. La distanza geografica del Canada e degli Stati Uniti dall’Ucraina e la relativa indipendenza dalle esportazioni di energia russe danno loro lo spazio per assumere posizioni più antagoniste con minori conseguenze rispetto a paesi europei come la Germania, che riceve più della metà del proprio gas naturale dalla Russia.

   Con l’aumentare dello spettro di un’invasione russa, i leader occidentali rischiano di nascondersi in un angolo in cui sono costretti ad applicare sanzioni solo per fare qualcosa che va oltre una risposta diplomatica ma non è all’altezza di un intervento militare. Questa strategia, tuttavia, potrebbe ritorcersi contro poiché le sanzioni si sono rivelate limitate nella loro capacità di scoraggiare il comportamento – per non parlare di quello russo – e sono anche politicamente difficili da rimuovere una volta che sono in atto.

Il dilemma delle esportazioni di energia russe

   Dal crollo dell’Unione Sovietica, la Russia si è concentrata sull’esportazione di gas naturale, petrolio, difesa e minerali in paesi di tutto il mondo, oltre a intrecciare profondamente la sua economia con quella europea. Ciò rende l’esclusione dell’economia russa – che è l’undicesima più grande del mondo – dall’economia globale attraverso sanzioni solide e radicali una procedura dirompente, in particolare in un momento in cui i paesi occidentali stanno affrontando l’inflazione alimentata dai prezzi dell’energia.

   Negli anni, gli Stati Uniti hanno anche imposto sanzioni sostanziali a Cuba, Iran, Corea del Nord e Venezuela volte a interrompere in modo significativo la loro attività economica. Ma rispetto alla Russia, le economie di questi paesi sono molto più piccole e meno interconnesse con i mercati globali, che hanno limitato il contraccolpo di tali sanzioni. Iran e Venezuela, ad esempio, sono anche due grandi esportatori di petrolio. Ma la sola Russia ha esportato 4,3 milioni di barili al giorno nel 2021, un livello che né la produzione di petrolio iraniana né quella venezuelana hanno raggiunto in 40 anni.

   Si potrebbe pensare che le sanzioni sono più efficaci quando “si concentrano sui maggiori punti di leva”. C’è poco disaccordo sul fatto che la dipendenza della Russia dalle entrate del petrolio e del gas sia il suo tallone d’Achille e dove le sanzioni occidentali potrebbero infliggere più dolore. Nel 2021, l’industria petrolifera e del gas rappresentava il 36% del bilancio russo e il 49% delle esportazioni russe. Ma c’è altrettanto poco disaccordo sul fatto che la dipendenza dell’Europa dalle esportazioni di energia russe sia anche il suo tallone d’Achille e funge da principale punto di leva di Mosca contro l’Occidente. La Russia ha esportato ben 185 miliardi di metri cubi di gas naturale in Europa nel 2020, equivalenti al 38% di tutto il commercio mondiale di GNL quell’anno.

   Sanzionare le esportazioni russe di energia (in particolare il gas naturale, a causa della difficoltà di garantire alternative date i vincoli infrastrutturali) avrebbe quindi ripercussioni immediate per l’Europa, così come l’imposizione di altre misure (come interrompere l’accesso della Russia al sistema di messaggistica finanziaria globale SWIFT) che spingono la Russia a tagliare le sue esportazioni di gas naturale verso il continente. La perdita delle esportazioni di energia russe, sia attraverso sanzioni dirette o ritorsioni indirette russe, porterebbe a una sostanziale carenza di gas naturale in Europa a causa della mancanza di alternative per sostituire le spedizioni russe, provocando notevoli disordini sociali ed economici in tutto il continente come gas naturale (e altro) con un aumento dei prezzi.

   Questo, a sua volta, rende prendere di mira le esportazioni di energia della Russia un’opzione terribile per i leader occidentali mentre cercano di trovare una strategia progettata per massimizzare la pressione economica su Mosca e ridurre al minimo il contraccolpo sui paesi europei.

   I paesi dell’Europa centrale e orientale sono incredibilmente dipendenti dal gas naturale russo. Nel 2020, le esportazioni russe di gas naturale rappresentavano il 34% del gas naturale consumato in Europa (compresa la Turchia). Molti paesi dell’Europa occidentale, come Spagna e Francia, importano pochissimo gas naturale russo. Ma i paesi dell’Europa centrale e orientale, come la Slovacchia e l’Austria, dipendono fortemente dal gas naturale russo. Nel 2020, la Germania ha importato dalla Russia 56,3 miliardi di metri cubi di gas naturale, ovvero circa il 63% per cento del suo consumo complessivo. Non esiste un’alternativa immediata al gas naturale russo. I leader statunitensi ed europei si sono rivolti ad altri grandi esportatori di gas naturale liquefatto (GNL) – incluso il Qatar, il cui emiro ha visitato Washington all’inizio di questo mese – per aumentare le esportazioni verso l’Europa in caso di interruzione del gas o sanzioni. Ma la produzione di gas in eccesso è limitata. A differenza del mercato petrolifero globale, il mercato del GNL non ha un produttore oscillante come l’Arabia Saudita che possa aumentare rapidamente le esportazioni in caso di grave interruzione delle forniture. I 185 miliardi di metri cubi di gas naturale esportati dalla Russia verso l’Europa nel 2020 equivalevano a un enorme 38% del mercato mondiale del GNL scambiato.

   L’Europa dovrà rifornire i depositi di gas durante l’estate. Sebbene i paesi europei stiano uscendo dalla stagione invernale 2021-22, quando la domanda di gas naturale raggiunge il picco a causa della domanda di riscaldamento, i livelli di stoccaggio del gas naturale europei sono pieni solo del 35% e probabilmente diminuiranno ulteriormente fino a circa il 30% entro marzo. Ciò significa che i paesi europei dovranno rifornire i livelli di stoccaggio del gas prima della stagione invernale 2022-23, che richiederà gas naturale russo. Tipicamente, i livelli di stoccaggio del gas in Europa raggiungono circa 100 miliardi di metri cubi quando raggiungono il picco all’inizio dell’inverno.

Le opzioni di ritorsione dell’Occidente

   Gli Stati Uniti e l’Europa si sono astenuti dal delineare le sanzioni specifiche che stanno prendendo in considerazione nel mezzo dell’escalation della crisi ucraina al posto di sanzioni più ampie che potrebbero influenzare le esportazioni di energia russe verso l’Europa. Ma le fughe di notizie citate in recenti rapporti suggeriscono che l’Occidente sta prendendo in considerazione una serie di sanzioni che avrebbero un impatto significativo a medio e lungo termine sull’economia russa, incluso il blocco degli investimenti in industrie strategiche come petrolio e gas. I paesi occidentali avrebbero combattuto sui dettagli precisi delle sanzioni, come quali istituzioni finanziarie, società o oligarchi russi sarebbero presi di mira, o quali progetti o settori sarebbero esentati.

   Gli Stati Uniti possono emanare sanzioni più rapidamente rispetto all’Unione Europea, dove l’adozione di sanzioni richiede l’approvazione unanime delle sanzioni dei membri. È quindi probabile che Washington intraprenderà l’azione più aggressiva quando si tratta di sanzionare la Russia per le sue azioni in Ucraina. Sede della più grande economia del mondo, gli Stati Uniti sono anche in grado di sfruttare la loro importanza nel sistema finanziario internazionale per imporre sanzioni ad altri paesi in un modo che nessun altro governo può fare. Le differenze tra le opinioni dei paesi occidentali sulla Russia renderanno anche difficile sostenere qualsiasi politica sanzionatoria. Mentre gli Stati Uniti possono mantenere la loro politica sanzionatoria a tempo indeterminato senza che altri paesi vi pongano il veto, il requisito dell’unanimità della politica estera dell’UE significa che la Russia proverà a eliminare i paesi europei più vulnerabili per votare contro le sanzioni europee e qualsiasi loro estensione.

   Come evidenziato dalla divisione di lunga data tra Berlino e Washington sulla sanzione del gasdotto Nord Stream 2  tra Russia e Germania, è improbabile che ci sia un pieno allineamento tra tutti i governi occidentali su ciò che un pacchetto di sanzioni finale comporta in risposta a una potenziale invasione russa dell’Ucraina. Ma oltre a sanzioni meno impattanti come il congelamento dei beni e il divieto di viaggio nei confronti di funzionari del governo russo, il pacchetto finale probabilmente includerà una combinazione delle seguenti misure:

   Sanzioni estese al settore finanziario russo. Gli Stati Uniti, il Regno Unito e l’Unione Europea probabilmente inseriranno nella lista nera più istituzioni finanziarie russe e imporranno restrizioni progettate per limitare la capacità della Russia di convertire i rubli in valute forti, come il dollaro USA, l’euro o la sterlina britannica. Un disegno di legge proposto al Congresso degli Stati Uniti sanzionerebbe le tre maggiori banche russe, comprese VTB e Sberbank, che sono essenziali per le famiglie, i fondi pensione e i lavoratori russi.

   Sanzioni estese al settore energetico russo progettate per ridurre gli investimenti a lungo termine. È probabile che gli Stati Uniti e l’Unione europea pongano restrizioni ai finanziamenti, ai trasferimenti di tecnologia e ad altre attività correlate ai nuovi progetti petroliferi e del gas russi, in particolare più sfidanti dal punto di vista tecnologico a cui stanno partecipando le società occidentali. Washington e Bruxelles potrebbero anche ampliare alcune delle restrizioni su Progetti russi per l’Artico e lo scisto che hanno imposto in risposta all’annessione della Crimea da parte della Russia nel 2014. Inoltre, gli Stati Uniti e (meno probabile) l’Europa potrebbero imporre ampie sanzioni sui nuovi progetti di gasdotti della Russia, incluso Nord Stream 2, e anche potenziali futuri.

   Controlli espansivi sulle esportazioni di prodotti high-tech in Russia. Nonostante abbia una grande economia, la Russia non ha un settore tecnologico espansivo che produca e sviluppi prodotti che saranno strategicamente importanti nei prossimi decenni, come l’elettronica di fascia alta, la biotecnologia, i semiconduttori e la tecnologia verde. I controlli sulle esportazioni statunitensi sul produttore cinese di smartphone Huawei hanno dimostrato quanto possano essere efficaci tali misure nel tagliare l’accesso di un’azienda o di un paese alla tecnologia in questi settori chiave. Il piccolo mercato russo e il limitato impatto diretto sulle esportazioni russe di petrolio e gas rendono i controlli sulle esportazioni un’opzione interessante per vendicarsi contro le azioni di Mosca in Ucraina, in particolare in mezzo alla politica occidentale di aumentare simili restrizioni contro la Cina. Le sanzioni che limitano l’accesso ai chip di fabbricazione straniera colpirebbero anche i due processori più popolari della Russia per applicazioni militari e governative,

   Estensione delle sanzioni contro gli oligarchi russi considerati vicini al Cremlino, al presidente russo Vladimir Putin e ad altri importanti funzionari russi. Gli Stati Uniti e l’Unione Europea hanno fatto molto affidamento sul sanzionare gli oligarchi russi come parte della loro risposta all’annessione della Crimea da parte della Russia nel 2014 nella speranza di causare abbastanza dolore economico alla cerchia ristretta di Putin da spingerlo in modo informale a cambiare la sua politica. Sebbene sia probabile un’espansione di questa strategia, ci sono dei vincoli poiché molti degli ovvi oligarchi sono già stati presi di mira in qualche modo. Le sanzioni contro gli oligarchi chiave possono anche portare a ripercussioni significative sull’economia globale. Le sanzioni del Tesoro degli Stati Uniti contro Oleg Deripaska e Rusal (il gigante russo dell’alluminio da lui controllato) hanno portato a un aumento del 20% dei prezzi dell’alluminio nel 2018 e sono rimaste elevate fino a quando Washington alla fine ha raggiunto un accordo per ridurre le sanzioni alla società meno di un anno dopo.

La vulnerabilità della Russia

   Le sanzioni proposte dai leader occidentali nel caso di un’invasione russa dell’Ucraina sono progettate per limitare l’impatto sulle esportazioni russe di petrolio e gas verso l’Europa e non raggiungere la proverbiale “opzione nucleare” delle sanzioni SWIFT. Ma è probabile che il livello di sanzioni che l’Occidente sta prendendo in considerazione, anche se non di immediato impatto, avrà comunque conseguenze disastrose per la Russia entro il 2030 se rimarranno in vigore.

   Il modello economico russo sta già subendo significativi cambiamenti strutturali. Il paese sta entrando in un periodo di prolungato declino demografico e la sua dipendenza economica dalle risorse naturali ad alta intensità di emissioni farà fatica a mantenere la rilevanza in un’economia più verde. Le capacità tecnologiche della Russia continuano a diminuire in mezzo alle sue lotte per passare a un’economia digitale che produce beni ad alta tecnologia. Le aree tecnologiche in cui le aziende russe sono ancora competitive a livello globale sono principalmente nei settori legacy dell’era sovietica come l’aerospazio e la difesa. Ma anche in questi settori, le aziende russe restano indietro rispetto ai concorrenti occidentali e, sempre più, alla Cina. In poche parole, è probabile che il livello di sanzioni che l’Occidente sta prendendo in considerazione, anche se non di immediato impatto, avrà comunque conseguenze disastrose per la Russia entro il 2030 se rimarranno in vigore. Queste debolezze economiche significano che le misure sanzionatorie che l’Occidente sta considerando avrebbero probabilmente ancora un impatto significativo a medio e lungo termine per la Russia.

   Tuttavia, la Russia è stata in grado di resistere alle sanzioni occidentali messe in atto dal 2014 sulla Crimea e altre questioni senza un impatto visibile finora, il che potrebbe rendere Mosca eccessivamente sicura di sé nella sua capacità di resistere a ulteriori pressioni economiche. La Russia ha trascorso l’ultimo decennio a rendere la propria economia più isolata dalle sanzioni occidentali. Di conseguenza, il Cremlino potrebbe ritenere di aver adottato misure sufficienti per resistere alle nuove sanzioni relative all’Ucraina da parte di Stati Uniti ed Europa. Tuttavia, le sanzioni occidentali potrebbero essere molto più aggressive di qualsiasi altra cosa contro cui le misure provvisorie della Russia siano progettate per proteggere, creando così la possibilità di un errore di calcolo da parte della Russia se decide di invadere l’Ucraina.

La questione delle sanzioni “appiccicose”

   Senza una svolta drammatica degli eventi in Russia, Ucraina o Europa, è difficile immaginare una serie di eventi che spingerebbero l’Occidente ad allentare le sanzioni che impone sull’attuale crisi ucraina. È stato dimostrato che è politicamente difficile per i governi occidentali rimuovere effettivamente le sanzioni contro i paesi non democratici senza un cambiamento significativo nella politica, come acutamente illustrato dalle sanzioni degli Stati Uniti contro Cuba da 60 anni. Chiaramente, Cuba non è più la stessa minaccia alla sicurezza nazionale di quando le sanzioni furono emanate per la prima volta nel 1962, quando la nazione insulare ospitò i missili balistici sovietici e servì come parte centrale della Guerra Fredda. Ma l’inerzia della politica sanzionatoria statunitense non ha mai reso politicamente fattibile per gli Stati Uniti allentare e sospendere l’embargo su Cuba, poiché non c’è stato un cambio di governo a Cuba, anche se gli Stati Uniti non hanno sanzioni a almeno una dozzina di paesi che hanno precedenti in materia di diritti umani e stato di diritto peggiori.

   Più recentemente, l’inerzia politica dietro la politica delle sanzioni statunitensi nei confronti dell’Iran ha mostrato come, anche se un paese ha negoziato un accordo con gli Stati Uniti per allentare le sanzioni, quell’accordo potrebbe non essere permanente se c’è un cambio di amministrazione degli Stati Uniti, anche se l’Iran stava seguendo con la sua fine l’affare. Dato l’attuale contesto politico negli Stati Uniti (e in parti d’Europa), tali sfide probabilmente affliggeranno anche le nuove sanzioni statunitensi imposte alla Russia per la crisi ucraina, rendendo la politica delle sanzioni “vischiosa”.

   Un’efficace strategia sanzionatoria includerà obiettivi strategici chiari e concreti nella loro progettazione e assoggetterà a tali obiettivi le condizioni per la loro rimozione. Se gli Stati Uniti e l’Unione Europea sanzionassero la Russia per aver invaso l’Ucraina, questi obiettivi concreti potrebbero essere:

   Avvio dei negoziati per un cessate il fuoco e la fine dell’invasione russa. Quasi certamente la Russia avrà il sopravvento in qualsiasi invasione dell’Ucraina ed è difficile immaginare che l’esercito russo si impantani al punto da voler avviare negoziati per porre fine al conflitto. Ciò equivarrebbe alla Russia che ammette la sconfitta e permette a un governo filo-occidentale di rimanere in Ucraina.

   Dissuadere la Russia da un’azione militare più ampia oltre l’Ucraina. Il problema con l’utilizzo delle sanzioni come forma di deterrenza è che la deterrenza ha bisogno di un livello di permanenza. Le sanzioni come forma di deterrenza, in questo caso, sarebbero problematiche perché se la Russia “vince” in Ucraina e insedia un governo filo-russo, Mosca rischia di vedere il costo delle sanzioni come utile ed è meno probabile che cambi il suo comportamento futuro al di fuori dell’Ucraina . Inoltre, nel caso di una tale “vittoria” russa in Ucraina, non ci sarebbe nemmeno un punto chiaro in cui i governi occidentali potrebbero giustificare politicamente la sospensione o la rimozione delle sanzioni contro la Russia come farebbero se l’invasione russa dell’Ucraina fallisse e la rimozione delle sanzioni fosse un parte di un accordo di pace.

Una situazione ad alto rischio

   È più probabile che i leader occidentali progettino una politica di sanzioni tenendo conto degli obiettivi politici interni e della necessità di punire la Russia per aver invaso l’Ucraina in primo luogo. Il modo più realistico per rimuovere le sanzioni comporterebbe o la Russia che fa concessioni significative (e non è chiaro quali sarebbero) o un significativo mea culpa da parte dell’Occidente per porre fine alle sanzioni perché inefficaci o, peggio, causando più significative danno.

   Uno scenario in cui le sanzioni occidentali peggiorano le cose potrebbe verificarsi se il Cremlino ritenesse che, per poter rimuovere le sanzioni, è necessario intensificare le tensioni altrove in Europa, sia attraverso il tintinnio delle sciabole nei Paesi baltici o la minaccia di tagliare il gas ai mercati europei . Indipendentemente dalla veridicità, i leader russi potrebbero percepire che un ulteriore comportamento destabilizzante altrove in Europa potrebbe ironicamente dare a Mosca la leva necessaria per costringere l’Occidente a rimuovere le sanzioni una volta che un governo filo-russo sarà istituito a Kiev o il conflitto in Ucraina diventerà ancora più bloccato di quanto non lo sia già.

   Se le nuove sanzioni dovessero persistere a tempo indeterminato, potrebbero esserci ripercussioni strategiche a lungo termine, in quanto rappresenterebbe un primo significativo passo per isolare l’economia russa da quella occidentale. Ciò comporterebbe quindi che Mosca, Pechino e altri paesi non occidentali accelerino gli sforzi per creare alternative al sistema finanziario guidato e sviluppato dall’Occidente che possono dare così tanto morso alle sanzioni occidentali. Un tale risultato rischia che la Russia diventi più insulare e si traduca in una svolta verso le dinamiche neo-Guerra Fredda in cui le relazioni economiche tra Russia e Occidente si riducono sostanzialmente, portando a una maggiore ostilità su numerosi punti di attrito.

   Inoltre costringerà la Russia a diventare più dipendente dalla Cina come partner. Sebbene la recente attenzione dei media si sia concentrata sui legami apparentemente in erba di Mosca, la Cina ha incentivi per non abbracciare completamente la Russia. Dato che la Russia ha bisogno della Cina più del contrario, la Cina potrebbe inizialmente rispondere tenendo la Russia a debita distanza per evitare di interrompere le proprie relazioni economiche con i paesi occidentali. Ma anche se non si allinea più strettamente con la Russia, la Cina potrebbe comunque considerare un pacchetto di sanzioni aggressivo dall’Occidente come un segno di possibili rischi in caso di futuro conflitto a Taiwan o nel Mar Cinese Meridionale. Di conseguenza, Pechino potrebbe solo aumentare i suoi sforzi per creare meccanismi finanziari internazionali a livello globale che potrebbero funzionare indipendentemente dalla politica sanzionatoria degli Stati Uniti e limitare l’impatto extraterritoriale delle sanzioni occidentali sui suoi partner commerciali non occidentali.

   Poiché permangono interrogativi sull’impatto a lungo termine delle nuove sanzioni sulle relazioni tra Cina e Russia tra loro e con l’Occidente, così sarà il rischio strategico che i paesi occidentali corrono seguendo il percorso delle sanzioni. Le strategie sanzionatorie occidentali sono state a lungo criticate per essere strategicamente inefficaci nel raggiungimento dei loro obiettivi. E quella strategia dovrà affrontare il test più significativo se la Russia invaderà l’Ucraina.

Bianca Laura Stan